Wie unabhängig ist Bayerns mächtigstes Gericht?

Benjamin Stibi, 24. April 2020

Prielmayerstraße 5 – auf halbem Weg zwischen Münchner Hauptbahnhof und Stachus, in einem wuchtigen Backsteingebäude, sitzt der Bayerische Verfassungsgerichtshof (BayVerfGH*). Eine „Zitadelle der Demokratie und der Freiheit“ mit der Macht, das Handeln der bayerischen Staatsorgane zu kontrollieren und die Grundrechte der bayerischen Bürger zu gewährleisten.

Die Entscheidungen des BayVerfGH haben schon so manchem Ministerpräsidenten und seinen populistischen Projekten eine empfindliche Blamage bereitet. Denn während sich Niederlagen in Luxemburg (EuGH) oder Karlsruhe (BVerfG) als fehlendes Verständnis für die bayerische Realität wegstecken lassen, gibt es keine Ausreden mehr, wenn das eigene Verfassungsgericht einem die Leviten liest. Noch dazu zur eigenen Verfassung, die „jeder Bayer […] einmal […], Nichtbayern am besten zweimal“ studiert haben sollten.

Umso wichtiger ist es daher, dass der Bayerische Verfassungsgerichtshof auch weiterhin unabhängig von politischen Einflüssen arbeiten kann. Doch was, wenn er in einem System gefangen ist, das es der Regierung ermöglichen würde, ihm den Geldhahn zuzudrehen? Oder seine Besetzung so zu verändern, dass die Entscheidungen nur noch von regierungstreuen Richtern getroffen werden?

Hüter der Bayerischen Verfassung

Genau dieses Horrorszenario hätten die Gründer des BayVerfGH in seiner heutigen Form wohl unbedingt verhindern wollen.

Als Deutschland nach dem Krieg in Trümmern lag, einigten sich die Alliierten darauf, den Deutschen die Chance zum demokratischen Wiederaufbau zu geben. 1946 wurde die bayerische Regierung von den US-amerikanischen Besatzern aufgefordert, eine verfassunggebende Versammlung zu bilden. Deren Mitglieder mussten auch diskutieren, inwieweit der alte Staatsgerichtshof in das neue System integriert werden sollte. Dieser war wie die gesamte Weimarer Republik auf dem Papier eine moderne und demokratische Idee gewesen, doch in der Praxis noch nicht genügend ausgearbeitet, um den Aufstieg der Nationalsozialisten verhindern zu können.

Vor diesem Hintergrund war den Abgeordneten deutlich geworden, dass ein „Hüter der Verfassung“ nur so stark sein konnte, wie Politik und Gesellschaft ihn machten. Daher werteten sie den bereits bestehenden Staatsgerichtshof zum neuen Verfassungsgerichtshof auf und erweiterten seine Kompetenzen erheblich. Seine Errichtung sowie die parallel dazu entwickelte neue Verfassung sollten zum Sinnbild des demokratischen Neuanfangs werden.

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Horizontale und vertikale Gewaltenteilung in Deutschland (vereinfacht)

Mit Verabschiedung des Grundgesetzes 1949 wurde die Bundesrepublik Deutschland als demokratischer und sozialer Bundesstaat, der heute aus 16 Bundesländern besteht, gegründet. Damit wurde das Prinzip der Gewaltenteilung sowohl horizontal, d. h. durch die Verteilung der Staatsgewalt auf drei verschiedene Staatsorgane, die sich gegenseitig kontrollieren, als auch vertikal, d. h. durch die Verteilung staatlicher Aufgaben zwischen Bund und Ländern, verwirklicht. Dieser föderale Aufbau führte dazu, dass jedes Bundesland über eine eigene Regierung, ein eigenes Parlament sowie ein eigenes Verfassungsgericht verfügt. Deren Kompetenzen werden in der eigenen Landesverfassung geregelt.

Für einen bayerischen Bürger gelten somit sowohl das Grundgesetz und die Bundesgesetze (Bundesebene) als auch die Bayerische Verfassung und die bayerischen Gesetze (Landesebene). Um zu verhindern, dass sich diese ganzen Gesetze widersprechen, wurde im Grundgesetz festgelegt, dass Bundesrecht im Zweifel Vorrang vor Landesrecht hat (Art. 31 GG) und die wesentlichen Verfassungsgrundsätze des Bundes (z. B. demokratische Wahlen) auch in den Ländern gelten müssen (Homogenitätsgebot, Art. 28 GG). Bund und Länder stellen also zwei unabhängig voneinander existierende Verfassungsräume dar, die aber vielfach miteinander verwoben sind.

Aus diesem Aufbau folgt, dass auch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) und die 16 Landesverfassungsgerichte unterschiedliche Aufgaben haben. Das Bundesverfassungsgericht wacht als Verfassungsgericht des Bundes über die Verfassung des Bundes, sprich das Grundgesetz. Es kann sowohl Bundes- als auch Landesrecht auf Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz prüfen sowie ob das Landesrecht dem Bundesrecht entspricht. Es kann aber nicht prüfen, ob Landesrecht sowie Akte von Landesorganen vereinbar mit der Landesverfassung sind – das ist Aufgabe des jeweiligen Landesverfassungsgerichts. Daraus ergibt sich, dass die Landesverfassungsgerichte auch keine „Vorinstanz“ des BVerfG sind.

Verfassungsgerichte prüfen ausschließlich, ob die Verfassung eingehalten wird. Sie stehen abseits der übrigen Gerichtsbarkeiten und können grundsätzlich auch erst angerufen werden, wenn der Rechtsweg vor den Fachgerichten erschöpft wurde (Subsidiaritätsprinzip). Allerdings stellen sie keine „Superrevisionsinstanz“ dar. Das bedeutet, sie überprüfen nicht, ob die Fachgerichte bei ihren Entscheidungen das übrige Recht korrekt angewandt haben, sondern bloß, ob ein Verstoß gegen die Verfassung vorliegt, z. B. eine Verletzung des von der Verfassung garantierten Rechts auf rechtliches Gehör, weil wichtige Zeugen nicht aussagen durften.

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Organisation der Gerichte in Deutschland (vereinfacht)

Alle Landesverfassungsgerichte fungieren auch als „Schlichter“ bei staatsrechtlichen Fragen, d. h. Streitigkeiten der anderen Staatsorgane über ihr Verhältnis zueinander. Ihre genauen Befugnisse sind aber von Land zu Land unterschiedlich ausgestaltet. Ebenfalls unterschiedlich sind die Namen dieser Gerichte: In Bayern hat man sich in Abgrenzung zum ehemaligen Staatsgerichtshof für „Verfassungsgerichtshof“ entschieden, andere Länder haben aber noch einen „Staatsgerichtshof“ (z. B. Hessen) oder schlicht ein „(Landes)Verfassungsgericht“ (z. B. Brandenburg).

Die Aufgaben des BayVerfGH ergeben sich aus der Bayerischen Verfassung und werden konkretisiert im Gesetz über den Bayerischen Verfassungsgerichtshof (VfGHG). So entscheidet er über Anklagen gegen Regierungsmitglieder und Abgeordnete (Art. 61 BV) sowie den Ausschluss von Wählergruppen von Wahlen und Abstimmungen (Art. 62 BV). Beide Fälle sind in der Praxis bisher noch nicht vorgekommen. Außerdem entscheidet er im Wahlprüfungsverfahren über die Gültigkeit der Landtagswahlen sowie den Verlust der Mitgliedschaft beim Landtag (Art. 63, 33 BV).

Der BayVerfGH ist auch für Organstreitigkeiten (Art. 64 BV) zuständig, d. h. wenn Staatsorgane (oder qualifizierte Teile von ihnen) über aus der Verfassung ableitbare Befugnisse, Rechte oder Pflichten zumindest eines Beteiligten streiten. Während der „Verwandtenaffäre“ 2013 wollte eine Oppositionsfraktion von der Regierung wissen, wieviel Geld bestimmte Kabinettsmitglieder an Familienmitglieder, die für sie arbeiteten, bezahlt hätten. Die Regierung verweigerte die Beantwortung der parlamentarischen Anfrage, woraufhin die Fraktion vor dem BayVerfGH klagte. Dieser urteilte, dass die Regierung damit das (verfassungsmäßige) Fragerecht der Opposition verletzt habe und zur Auskunft verpflichtet sei. Der BayVerfGH entscheidet auch bei Meinungsverschiedenheiten darüber, ob durch ein Gesetz die Verfassung verändert wird, ein Antrag auf eine unzulässige Verfassungsänderung vorliegt (Art. 75 III BV) oder ob ein Beweis(erhebungs)antrag im Untersuchungsausschuss zu Recht abgelehnt wurde (Art. 25 IV BV).

Manchmal passiert es, dass ein bayerischer Richter eine bayerische Rechtsnorm, auf deren Grundlage er ein bestimmtes Urteil fällen müsste, für verfassungswidrig hält. Er muss dann zur Klärung des Sachverhalts den BayVerfGH anrufen (Richtervorlage); das ursprüngliche Verfahren wird für diesen Zeitraum ausgesetzt. Der BayVerfGH führt daraufhin eine konkrete Normenkontrolle (Art. 65, 92 BV) durch und stellt fest, ob die fragliche Norm verfassungsgemäß ist oder nicht.

Jeder Bewohner Bayerns, der sich durch das Handeln einer bayerischen Behörde oder eines bayerischen Gerichts in seinen verfassungsmäßigen Rechten verletzt fühlt, kann nach Erschöpfung des Rechtswegs Verfassungsbeschwerde (Art. 66, 120 BV) beim BayVerfGH erheben. Auch wenn es sich dabei mit ca. 80 Prozent aller Fälle vor dem BayVerfGH um die häufigste Verfahrensart handelt, sind diese Anträge meist nur für die unmittelbar Beteiligten von Interesse, da es zum Beispiel um den Verlauf von Grundstücksgrenzen oder die Beseitigung von Schwarzbauten geht. Manche Verfassungsbeschwerden erregen aber auch landesweit Aufsehen, beispielsweise wenn der BayVerfGH der Polizei bei der Schleierfahndung schärfere Grenzen setzt.

Einmalig in ganz Deutschland und wohl spektakulärste Verfahrensart ist die Popularklage (Art. 98 BV). Im Gegensatz zur Verfassungsbeschwerde, bei der eine persönliche Rechtsverletzung geltend gemacht werden muss, kann hierbei „jedermann“ vor dem BayVerfGH gegen eine bayerische Norm klagen, die er für verfassungswidrig hält, sogar wenn er außerhalb Bayerns lebt und/oder selbst davon nicht betroffen ist. Um so z. B. gegen die Kampfhundeverordnung vorzugehen, müsste man keinen eigenen Kampfhund besitzen. Sie dient somit in erster Linie nicht dem Schutz des Einzelnen, sondern bezweckt im öffentlichen Interesse den Schutz der Grundrechte als Institution, beispielsweise wenn eine Überprüfung der Polizeiaufgabengesetz-Novelle oder der Fünf-Prozent-Hürde beantragt wird. Wie alle anderen Verfahren vor dem BayVerfGH ist auch die Popularklage kostenfrei (Art. 27 VfGHG) – bloß wenn sie offensichtlich unbegründet ist, kann eine Missbrauchsgebühr verhängt werden. Die Verfassungsgeber haben den bayerischen Bürgern somit vor dem Hintergrund des NS-Unrechtsstaates vertrauensvoll ein mächtiges plebiszitäres Kontrollinstrument in die Hände gelegt, mit dem diese bisher aber auch sehr verantwortungsbewusst umgegangen sind (ca. 15 % aller Verfahren vor dem BayVerfGH, davon ca. 10 % Erfolgsquote).

Nach Art. 67 BV können dem BayVerfGH durch Gesetz weitere Zuständigkeiten zugewiesen werden. Von besonderer Bedeutung ist das Verfahren über die Zulassung von Volksbegehren: Wenn das Bayerische Innenministerium ein beantragtes Volksbegehren für unzulässig hält, muss es die Entscheidung des BayVerfGH herbeiführen (Art. 64 LWG). Auf dieser Grundlage hat der BayVerfGH einerseits die Volksbegehren über die Legalisierung von Cannabis (2016) und zum Pflegenotstand an Krankenhäusern (2019) gestoppt, ließ andererseits aber das später erfolgreiche Volksbegehren zur Abschaffung der Studiengebühren (2012) zu. Auch wenn vom Landtag die Rechtsgültigkeit eines erfolgten Volksbegehrens bestritten wird, kann auf Antrag von Unterzeichnern der BayVerfGH hierüber entscheiden (Art. 73 V 2 LWG).

Aufgrund dieser weitreichenden Befugnisse gilt der BayVerfGH im gesamtdeutschen Vergleich als sehr mächtiges Landesverfassungsgericht. Wie beim Bundesverfassungsgericht (§ 31 BVerfGG) haben seine Entscheidungen Bindungswirkung (Art. 29 VfGHG), d. h. alle anderen Verfassungsorgane, Gerichte und Behörden müssen sie beachten und umsetzen. In besonders dringlichen Fällen kann er auch einstweilige Anordnungen (Art. 26 VfGHG) erlassen, wodurch ein Zustand vorläufig bis zur Fällung des eigentlichen Urteils geregelt wird. Diese Macht wird dadurch beschränkt, dass der BayVerfGH nur auf (schriftlichen) Antrag und nicht auf Eigeninitiative hin tätig werden kann. Andernfalls liefe man Gefahr, das Parlament zu umgehen und einen „Ersatzgesetzgeber“ zu schaffen.

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Rechtsschutzmöglichkeiten für die Bürger Bayerns

Dennoch hat sich das Prinzip eines mächtigen Landesverfassungsgerichts bewährt. Die Rechtsprechung des BayVerfGH gilt als Bereicherung für das deutsche Verfassungsleben und besitzt Impulswirkung, die weit über Bayern hinausreicht. Nach seinem Vorbild wurden nach der Wiedervereinigung auch in den neuen Bundesländern starke Verfassungsgerichtshöfe mit Individualbeschwerdemöglichkeiten geschaffen. Davon profitieren vor allem die Bürger, denn für sie erhöhen sich die Anzahl der Rechtsschutzmöglichkeiten und damit auch ihre Erfolgschancen: Im gleichen Fall können BVerfG und BayVerfGH grundsätzlich parallel, gleichzeitig oder zeitlich gestaffelt angerufen werden. Gibt jedoch eines der Gerichte der Klage statt, entfällt im jeweils anderen Verfahren das Rechtsschutzbedürfnis. Rein theoretisch wäre sogar eine Verfassungsbeschwerde zum BVerfG gegen eine Entscheidung des BayVerfGH möglich, wenn dieser damit Grundgesetz-Grundrechte verletzt hätte.

Mittelalterliche Scheinwahlen im geknebelten Parlament

Im Sinne der Gewaltenteilung ist es somit unerlässlich, dass der BayVerfGH als Verfassungsgericht neutral, d. h. frei von äußeren Einflüssen, entscheiden kann. Um dies zu gewährleisten, müssen die Richter bei ihrer Tätigkeit sowohl persönlich (Art. 87 BV) als auch sachlich unabhängig (Art. 85 BV) sein. Das bedeutet, sie dürfen während ihrer Amtszeit grundsätzlich nicht gegen ihren Willen entlassen oder versetzt werden und sie müssen frei von Weisungen und nur am Maßstab des Gesetzes Recht sprechen können. Außerdem müssen sie ihre Entscheidungen unparteiisch treffen, dürfen also nicht als verlängerter Arm der Regierung oder einer bestimmten Partei tätig werden. Um dem vorzubeugen, sollte der Wahlprozess eigentlich so gestaltet sein, dass keine voreingenommenen Parteipolitiker ernannt werden können.

Seit der Reform des VfGHG, die 1990 gegen die Stimmen der Opposition von der Regierungsmehrheit im Landtag verabschiedet wurde, setzt sich der BayVerfGH zusammen aus

– dem Präsidenten,

– 22 berufsrichterlichen Mitgliedern, darunter ein Generalsekretär, sowie

– 15 weiteren Mitgliedern und deren Vertretern.

Alle Mitglieder müssen das 40. Lebensjahr vollendet haben und zum Landtag wählbar sein. Sie sollen sich durch besondere Kenntnisse im öffentlichen Recht auszeichnen.

Der BayVerfGH ist – anders als man es vielleicht erwarten würde – kein Vollzeitgericht, sondern tritt nur bei Bedarf, also zu den mündlichen Verhandlungen und Beratungen, zusammen. Die Berufsrichter behalten ihre Stellung an ihrem jeweiligen bayerischen Gericht und auch die weiteren Mitglieder üben ihre regulären Berufe weiterhin aus. Der Generalsekretär ist die einzige Person am BayVerfGH, die von ihren Aufgaben im richterlichen Hauptamt freigestellt ist, also für die Dauer ihrer Amtszeit „nur“ am Verfassungsgericht arbeitet. Allerdings geht auch bei den restlichen Mitgliedern die Tätigkeit am BayVerfGH allen anderen Aufgaben vor.

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Aktuelles Wahlsystem der BayVerfGH-Richter

Der Präsident wird vom Landtag aus den Präsidenten der drei bayerischen Oberlandesgerichte (Bamberg, München, Nürnberg) gewählt. In der Praxis wurden seit 1959 aber ausschließlich Präsidenten des OLG München berücksichtigt. Dadurch soll einerseits die Vereinbarkeit beider Präsidentenämter erleichtert und das Pendeln zwischen zwei Städten verhindert werden – der BayVerfGH und das OLG München sitzen schließlich im gleichen Gebäude und sind organisatorisch verflochten. Andererseits soll eine Nähe des BayVerfGH zur politischen Macht, die in München residiert, ausgedrückt werden. Schließlich steht der Präsident im bayerischen Protokoll nach Ministerpräsident und Landtagspräsident an dritter Stelle. Auch der amtierende Präsident, Peter Küspert, war zunächst Präsident des OLG Nürnberg, bevor er kurz vor seiner Wahl zum BayVerfGH-Präsidenten zum Präsidenten des OLG München berufen wurde. Der Präsident wirkt als Vorsitzender an allen Entscheidungen des BayVerfGH mit und nimmt die dem BayVerfGH zustehenden Befugnisse außerhalb der Sitzung wahr. Er kann in besonders dringlichen Fällen den Erlass einer einstweiligen Anordnung selbstständig vornehmen oder ablehnen, wie Ende März bezüglich der Corona-Ausgangsbeschränkung geschehen. Ohne die Qualifikation des amtierenden Vorsitzenden in Frage stellen zu wollen, mutet es in einem Rechtsstaat doch seltsam an, einer einzigen Person so viel Macht zu übertragen. Sogar beim BVerfG müssen über einen Eilantrag mindestens drei Richter entscheiden. Der erste und zweite Vertreter des Präsidenten werden vom Landtag aus dem Kreis der Berufsrichter gewählt.

Die 22 berufsrichterlichen Mitglieder werden wie der Präsident vom Landtag für eine Amtszeit von acht Jahren gewählt (Wiederwahlen sind zulässig) und müssen zugleich Richter auf Lebenszeit an einem bayerischen Gericht (mindestens drei davon am Verwaltungsgerichtshof) sein. Der Präsident ernennt einen von ihnen zum Generalsekretär, mit dem er eng zusammenarbeitet. Ihm kann er die zur Vorbereitung einer Sitzung erforderlichen verfahrensleitenden Befugnisse übertragen wie den Schriftverkehr mit den Verfahrensbeteiligten sowie die Festsetzung von Fristen. Außerdem kümmert sich der Generalsekretär um die Durchführung der laufenden Verwaltungsgeschäfte wie die Registrierung der Verfahren, Anhörung der übrigen Verfahrensbeteiligten, Empfang von Besuchern etc. Dabei wird er von einem Richter am OLG als Referenten unterstützt, der selbst nicht dem Kreis der Verfassungsrichter angehören muss. Zusätzlich hat der BayVerfGH noch eine Geschäftsstelle, die aus drei Mitarbeiterinnen besteht.

Die gesetzliche Verankerung des Generalsekretärs im Jahr 1990, der bereits knapp dreißig Jahre zuvor vom Präsidenten in der Geschäftsordnung eingeführt wurde, wurde von der Opposition heftig, mitunter als verfassungswidrig, kritisiert.

Die SPD warf der Regierung vor, dass damit teils ein Behördenleiter, teils ein Geschäftsstellenleiter, teils ein geschäftsführender Präsident des Verfassungsgerichtshofs konstruiert werde und das alles in einer Person. Sie war der Ansicht, dass für die Führung der Verwaltungsgeschäfte ein qualifizierter Beamte ausreiche, der selbst nicht dem BayVerfGH angehöre. Die GRÜNEN befürchteten, dass der Generalsekretär zusammen mit dem Präsidenten faktisch ein übermächtiges Gespann bildet, das alle anderen Verfassungsrichter dominieren würde. Da der Generalsekretär in der Praxis alle Entwürfe der Verfassungsrichter überarbeitet, sodass auch alle Entscheidungen seine Handschrift tragen, wäre die Gleichheit der Richter nicht mehr gewährleistet.

Die Regierung entgegnete, dass der Generalsekretär allein mit Verwaltungsaufgaben betraut wäre und hiermit unverzichtbare Arbeit für den BayVerfGH leiste. In seiner Funktion als Richter wäre er aber den anderen Berufsrichtern gleichgestellt. Dass er häufiger als andere Richter eingesetzt werde, läge daran, dass er als Einziger von seiner sonstigen richterlichen Aufgabe entbunden und dadurch natürlich auch besser belastbar als die anderen sei. Außerdem hätte dies den Vorteil, dass er dadurch mit dem Präsidenten zur Kontinuität der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes beitragen könne.

Die Opposition scheint sich in der Zwischenzeit mit der Institution des Generalsekretärs abgefunden zu haben, zumindest gab es die letzten Jahre keine Änderungsversuche mehr in diese Richtung. Die Regierung sieht jedenfalls die mit seiner gesetzlichen Installation verfolgten Ziele erreicht, wie es auf Nachfrage heißt.

Die 15 nichtberufsrichterlichen Mitglieder und ihre Stellvertreter werden jeweils vom neuen Landtag nach seinem Zusammentritt für die laufende Legislaturperiode, also in der Regel fünf Jahre, gewählt. Für wie viele Richter die einzelnen Fraktionen Vorschläge machen dürfen, richtet sich dabei nach dem Verhältniswahlrecht. Nach dem Verfahren Sainte-Laguë/Schepers wurden vom aktuellen Landtag sechs Mitglieder auf Vorschlag der CSU-Fraktion, drei Mitglieder auf Vorschlag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, jeweils zwei Mitglieder auf Vorschlag der Fraktion FREIE WÄHLER und der AfD-Fraktion sowie je ein Mitglied auf Vorschlag der SPD- und der FDP-Fraktion gewählt (und jeweils gleich viele Stellvertreter). Somit entsteht ein Spiegelbild der parteipolitischen Zusammensetzung des Landtags.

Bis auf Schleswig-Holstein findet man in allen Landesverfassungsgerichten mindestens ein nicht-juristisches Mitglied. Hintergrund ist, dass viele Richter während der NS-Diktatur mit ihren politisch motivierten Urteilen dazu beigetragen haben, den Rechtsstaat auszuhöhlen. In der Frühphase der Bundesrepublik brachte man dieser Berufsgruppe daher großes Misstrauen entgegen und wollte mit der Vertretung von „juristischen Laien“ mit „einer anderen Art von gesundem Menschenverstand“ in den Verfassungsgerichten ein Korrektiv schaffen. Da viele Entscheidungen auch politische Dimensionen haben, sollten so auch deren Allgemeinverständlichkeit sowie das Vertrauen in die Justiz und die Sensibilität der Gerichte für gesellschaftliche Stimmungen und Bedürfnisse gefördert werden. Um die fachliche Grundständigkeit des Gerichts zu sichern, sieht das Gesetz über den BayVerfGH dennoch vor, dass auch die weiteren Mitglieder die Befähigung zum Richteramt haben oder Lehrer der Rechtswissenschaft an einer bayerischen Universität sein sollen. In der Praxis sind daher auch die nichtberufsrichterlichen Mitglieder zumeist Ex-Politiker bzw. -Richter oder Jura-Professoren.

Es wird regelmäßig im Ältestenrat vereinbart, dass auf eine geheime Wahl verzichtet und stattdessen gemeinsam über die im Voraus gesammelten Vorschläge der Fraktionen abgestimmt wird. So ist die Gefahr einer parteipolitischen Bindung bei dieser Gruppe an BayVerfGH-Mitgliedern am höchsten.

Daher wollte ich von den Landtagsfraktionen wissen, wie sie bei der Auswahl ihrer Kandidaten vorgehen: Bei CSU, FREIE WÄHLER und AfD wird lediglich auf die gesetzlichen Anforderungen verwiesen. Die SPD hat sich für ihren langjährigen rechtspolitischen Fraktionssprecher sowie eine ehemalige Abgeordnete (beide Rechtsanwälte und Mitglieder im Verfassungsausschuss) entschieden. Die GRÜNEN geben zu, darauf geachtet zu haben, dass sie zwar juristisch fähige Personen vorschlagen, diese jedoch auch dem Bevölkerungsspektrum, das sie vertreten, nahestehen. Eine besondere Nähe zu ihrer Fraktion bestünde im Grunde nicht konkret, da es keinerlei Austausch zwischen den Mitgliedern und der Fraktion über Themen des Verfassungsgerichtshofs gegeben habe. Von der FDP habe ich trotz mehrmaliger Nachfragen keine Antwort erhalten. Ihre Kandidaten sind jedoch zwei Parteigrößen: die ehemalige Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger sowie der ehemalige bayerische Wirtschaftsminister Martin Zeil.

Abgesehen davon, dass das aktuelle Wahlsystem unnötig kompliziert ist, weist es einige rechtsstaatliche Strukturdefizite auf, die immer wieder – zu Recht – debattiert werden:

Zunächst wird bemängelt, dass die Regierung den Präsidenten faktisch ernennt. In Bayern entscheidet das Justizministerium über die Berufung eines Richters zum Oberlandesgerichtspräsidenten. Der Landtag, in dem die Regierungspartei in der Regel die Mehrheit stellt, kann dann nur noch wählen, welcher der drei der neue BayVerfGH-Präsident werden soll. Um OLG-Präsident zu werden, hat die Praxis auch gezeigt, dass eine vorherige Dienstzeit im Justizministerium entscheidender ist als langjährige richterliche Erfahrung. Das weckt Zweifel an der Unabhängigkeit des höchsten Repräsentanten der bayerischen Gerichtsbarkeit. Schon bei der Gründung des BayVerfGH war auch umstritten, ob die Verfassung überhaupt erfordert, dass sein Präsident zugleich ein OLG-Präsident sein muss. Man entschied sich letztendlich für dieses Kriterium, weil man dachte, dass durch die Persönlichkeit dieses hohen Richters eine gewisse Objektivität geschaffen werde, auch wenn es Stimmen dafür gab, beide wichtigen Ämter zum Schutz vor Überbürdung voneinander zu trennen. So wurde bereits vor Eröffnung des Gerichts zutreffend vorausgesagt, dass der Präsident mehrere Vertreter benötigen würde, um die Arbeitsbelastung stemmen zu können. Ein Fortschritt zum Staatsgerichtshof bestand jedenfalls darin, dass der Vorsitz nicht mehr automatisch vom Präsidenten des Obersten Landesgerichts ausgeübt wurde, sondern der Präsident wie die anderen Mitglieder durch den Landtag gewählt wurde.

Die Nebenamtlichkeit der Mitglieder wird auch allgemein kritisch gesehen. Der BayVerfGH hat seit seiner Gründung um die 10.000 Verfahren bearbeitet. Gerade Verfassungsbeschwerden und Popularklagen beschäftigen das Gericht in ungebrochener Intensität und Häufigkeit (im Durchschnitt ca. 110 bzw. 20 pro Jahr). Im Vergleich zu anderen Landesverfassungs­gerichten befindet sich der BayVerfGH damit am oberen Ende der Skala. Auf Nachfrage, ob die Arbeitsbelastung der Berufsrichter noch im Erträglichen ist, habe ich keine Antwort bekommen. Auf der anderen Seite: Beim Berliner Verfassungsgerichtshof gehen im Jahr jedoch nochmal deutlich mehr Einträge ein. Obwohl dort sogar die Möglichkeit besteht, bis zu vier Verfassungsrichter zu hauptamtlichen Verfassungsrichtern zu ernennen, sofern es der Geschäftsanfall erfordert (§ 13 IV Berlin-VerfGHG), wurde davon aber noch nie Gebrauch gemacht. Auch von den seit 1951 übrigens rund 240.000 erledigten Verfahren des Bundesverfassungsgerichts, an dem alle 16 Richter hauptamtlich tätig sind, ist der BayVerfGH noch weit entfernt. Für das aktuelle System spricht auch, dass die Berufsrichter so Erfahrungen aus ihrem Gerichtsalltag einbringen können. Allerdings bleibt genau durch diese Verflechtung auch ein Risiko für die persönliche Unabhängigkeit bestehen. Denn wenn ein Berufsrichter aus dem richterlichen Hauptamt ausscheidet bzw. der Präsident kein OLG-Präsident mehr ist, endet auch die Mitgliedschaft beim BayVerfGH. Bayerische Richter können gegen ihren Willen zwar nur im Disziplinarverfahren, über das ein Dienstgericht entscheidet, aus dem Amt entfernt werden, aber über dieses Dienstgericht hat wiederum das Bayerische Innenministerium die Dienstaufsicht (Art. 52 IV BayRiStAG). Um das Maximum an Unabhängigkeit von außen zu erreichen, müsste man wohl alle Mitglieder hauptamtlich am BayVerfGH anstellen. Dies erscheint angesichts der dadurch steigenden Kosten und der aktuellen Eingangszahlen nur sinnvoll, wenn man die Gesamtzahl der Mitglieder erheblich reduzieren würde.

Aber auch intern ist die Unabhängigkeit der Richter durch das Vorschlagsrecht des Präsidenten bedroht. Wenn die Wahl eines Berufsrichters wegen des Ablaufs der Amtszeit oder aus sonstigen Gründen wie Rücktritt, Tod oder Verlust der Wählbarkeit erforderlich wird, unterbreitet der Präsident nach Anhörung der restlichen Berufsrichter der Staatsregierung für jede zu besetzende Stelle einen Vorschlag, den diese wiederum an den Landtag weiterleitet. Da der Präsident in allen Spruchkörpern vertreten ist, kennt er das an sich geheime Abstimmungsverhalten aller Mitglieder. Die Opposition befürchtet, dass manche Richter zur Sicherung ihrer Wiederwahl darauf Rücksicht nehmen und nicht mehr ungehemmt abstimmen könnten. Die GRÜNEN beschrieben das 1990 als Zurückversetzen des BayVerfGH in mittelalterliche Zustände, wo sich nämlich tatsächlich noch die Gerichtsherren selbst ihre Mitrichter hinzuwählen konnten. Die Regierung entgegnete, dass das eine unbegründete Annahme sei und alle Mitglieder des BayVerfGH, einschließlich des Generalsekretärs, gegenüber dem Präsidenten persönlich und sachlich unabhängig wären. Sein Vorschlagsrecht würde gerade eine Parteipolitisierung der Kandidaten verhindern und sein hohes Amt sei für sich bereits ein vertrauensbildender Umstand. Die Vormachtstellung des Präsidenten wurde mit der Reform 1990 immerhin insofern reduziert, dass er nicht mehr allein über die Besetzung der Spruchkörper entscheiden darf (§ 4 GO-VerfGH-1963) und diese nach parteipolitischer Gesinnung der Richter einteilen könnte. Das bestehende Risiko für die innere Unabhängigkeit ließe sich beseitigen, indem man das Wahl-Quorum erhöht. So könnten Mitglieder nicht mehr mit der Drohung diszipliniert werden, dass die Regierungsmehrheit mit ihrer einfachen Mehrheit im Parlament ihre Wiederwahl blockiert, wenn sie unliebsam abstimmen. Alternativ könnte man wie beim BVerfG Wiederwahlen grundsätzlich ausschließen.

Seltsam erscheint auch, dass der Vorschlag des Präsidenten nicht direkt an den Landtag geht, sondern einen „Umweg“ über die Staatsregierung nimmt. Theoretisch bestünde so die Möglichkeit einer direkten Rückkoppelung, also dass die Regierung den Präsidenten vorab bittet, den Vorschlag abzuändern, ohne dass der Landtag davon erfährt. Der GRÜNEN-Abgeordnete Toni Schuberl und ich haben parallel dazu eine Anfrage eingereicht. Die Regierung erklärte zwei Monate später gegenüber Schuberl (mir hat sie bis heute diesbezüglich nicht geantwortet), dass der Vorschlag des Präsidenten schriftlich in der Staatskanzlei eingehe, dort dessen Behandlung in einer Sitzung des Ministerrats vorbereitet und dem Ministerrat schließlich vorgelegt werde. Nach Beschlussfassung im Kabinett werde der Wahlvorschlag von der Staatskanzlei an den Landtag übermittelt. Innerhalb der letzten zehn Jahre habe es „soweit erinnerlich und recherchierbar“ keine Kontakte von Seiten der Regierung mit dem Präsidenten bezüglich der Wahl der Berufsrichter gegeben. Lediglich das Sozialministerium habe im September 2011 dem Präsidenten schriftlich einen Vorschlag zur Frauenförderung unterbreitet. Auch die Generalsekretärin meinte auf Anfrage, dass soweit ihr (seit ca. 25 Jahren) bekannt keine Wahlvorschläge abgeändert wurden.

Auch wenn der Vorschlag an den Landtag als Ganzes weitergeleitet wird, wurde 1990 neu eingeführt, dass sich zunächst bloß die aktuell elf Mitglieder der Richter-Wahl-Kommission, in der die eigentliche Wahl „vorbereitet“ werden soll, damit beschäftigen. Es wird mit einfacher Mehrheit der darin vertretenen Abgeordneten abgestimmt. Die Aufteilung der Mitglieder auf die Fraktionen erfolgt nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen. Den Vorsitz führt der Landtagspräsident, der in der Regel ebenfalls der Regierungspartei angehört. Zusätzlich nimmt der Präsident des BayVerfGH an den Sitzungen teil, um seine Vorschläge zu begründen und die Ausschussmitglieder bei der Beurteilung zu unterstützen. Tatsächlich laufen die Sitzungen laut Schuberl aber so ab: „[Der Vorschlag des Präsidenten] wird ohne Diskussion und ohne Vorstellung der vorgeschlagenen Person durchgewunken. Das Gremium an sich hat also überhaupt keine Funktion, außer die Hand zu heben. Es gibt also keine Wahl im klassischen Sinn, da noch nicht einmal bekannt ist, welche Personen über die vorgeschlagene Person hinaus noch in Frage kommen könnten. Hier muss sich ganz grundsätzlich etwas ändern. Es ist richtig, dass der Vorschlag von Seiten der obersten Richterinnen und Richter und nicht von der Staatsregierung oder vom Landtag kommt. Doch verstehe ich die Aufgabe der Richterinnen- und Richterwahlkommission als Kontrollorgan, um sicherzustellen, dass diese Auswahl nach dem Prinzip der Bestenauslese stattfindet. Dies ist derzeit nicht möglich.“ Sollte es doch eine Diskussion geben, ist über deren Inhalt Stillschweigen zu bewahren.

Auch die daran anschließende Wahl in der Vollversammlung des Parlaments muss seit 1990 ohne Aussprache oder Anhörung der Kandidaten stattfinden. Die Opposition war über diese Neuregelung aufs Äußerste erzürnt:

„Das Ansinnen, die Richter für den Verfassungsgerichtshof mit einfacher Mehrheit zu wählen, wobei vom amtierenden Präsidenten des Verfassungsgerichtshofs die Personalvorschläge kommen, die dann in nichtöffentlicher Sitzung im Landtag erörtert und künftig ohne Aussprache verabschiedet werden, erscheint uns so abenteuerlich und mittelalterlich, daß wir nur noch sagen können: Ja, was muß denn noch passieren, damit man hier in Bayern endlich aufwacht und darauf besteht, daß diese höchste bayerische Gerichtsbarkeit nicht in dieser Art und Weise verunglimpft wird!“, ließen die GRÜNEN die Regierung wissen.

Und auch bei der SPD wetterte man: „Das Parlament bezieht seinen Namen daher, daß hier geredet wird, daß man hier Argumente miteinander austauscht. In der Bayerischen Verfassung steht nichts davon, daß man im Parlament das Maul halten soll. In der Verfassung steht auch nicht, daß bei der Wahl der Verfassungsrichter geschwiegen werden soll. [...] Sie können ja in Zukunft das Parlament ‚Silentium-Raum‘ nennen oder was Ihnen sonst immer einfallen möge, aber seine eigentliche Bedeutung wird das Parlament dann nicht mehr haben.“

Es wurde sogar ein Rachekomplott vermutet: „Wir haben vor einigen Monaten hier zum ersten Mal eine inhaltliche Aussprache über die Wahl von zwei Verfassungsrichtern geführt, nachdem die Opposition erstmals Gegenvorschläge gebracht und begründet hatte. Komisch: Vor einigen Monaten hat niemand von Ihnen Bedenken geäußert, daß es der Würde dieses Hauses oder der in Frage stehenden Personen irgendeinen Abbruch tun könnte, daß hier über die einen oder anderen gesprochen wird. Damals konnte sich jeder seine Meinung bilden, und es wurde abgestimmt. [...] War die Erfahrung mit der Aussprache über die Verfassungsrichterwahl vor einigen Monaten für Sie vielleicht inhaltlich so peinlich, daß Sie in Zukunft vermeiden wollen, in aller Öffentlichkeit bekannt werden zu lassen, daß sich zum Beispiel Ihre Vorschläge mit den Vorschlägen der SPD überhaupt nicht messen konnten?“

Damit könnte die SPD durchaus einen wunden Punkt getroffen haben. Denn in der Begründung des Gesetzesentwurfs heißt es: „Im Interesse des Ansehens und der Autorität des Verfassungsgerichtshofs [...] soll [...] in der Vollversammlung künftig eine Aussprache nicht mehr zugelassen werden. Sie erscheint nicht geeignet zu gewährleisten, daß eine sachliche Meinungsbildung über die fachliche und persönliche Qualifikation der Vorgeschlagenen unter Wahrung schützenswerter persönlicher Belange stattfindet.“ Die Opposition hatte durchaus bei der vorangegangenen Debatte die Lebensläufe der Kandidaten sarkastisch miteinander verglichen und in Richtung der CSU-Nominierten geäußert, sie sollten sich schämen, ein Amt unter solchen Voraussetzungen anzunehmen. Jedoch hat sie auch von Anfang an betont, dass es ihr vorrangig darum ginge, die CSU auf die Probe zu stellen, und die Kritik nicht gegen die nominierten Personen, sondern das System gerichtet sei.

In der Tat ist es sehr bedenklich, wenn das Parlament auf diese Weise mundtot gemacht wird. Das Ausspracheverbot im Plenum wurde damit begründet, dass die Diskussion stattdessen in das vertrauliche Setting der Richter-Wahl-Kommission verlagert werden soll. Nun verhindert sogar dort die Mehrheitspartei eine vernünftige Prüfung der Kandidaten. Dabei ist die parlamentarische Debattenkultur essentiell für eine lebendige Demokratie. Die Regierung hat zwar nicht Unrecht damit, dass ein öffentliches Verhör nicht unbedingt dazu führt, das beste Bild von der Richterpersönlichkeit zu bieten, die gewählt werden soll. Ein Blick in die USA, wo die Anhörungen der Kandidaten für den Supreme Court jedes Mal ein aufgebauschtes Medienspektakel sind (zuletzt Brett Kavanaugh), zeigt, dass zu viel Transparenz auch in einer Schwächung des Vertrauens in die Institutionen resultieren kann. Eine öffentliche Parteipolitisierung der Richterwahl wäre unvermeidlich, da sich jede Seite profilieren möchte. Deswegen würden teils alberne Dinge erfragt werden, die für die spätere Tätigkeit zwar von keiner Relevanz wären, aber Aufmerksamkeit bringen und eine sachliche Debatte in eine emotionale verwandeln könnten. Oder das Gegenteil tritt ein und die zur Wahl stehende Person wird schon vorher gefragt, wie sie später entscheiden wird. Von einem Verfassungsrichter wird kein schnelles Vorurteil erwartet, sondern ein oft erst nach langer Arbeit gewonnenes Votum. In einer Anhörung brilliert jedoch der gewandte Debattierer. Dies könnte geeignete Kandidaten – gerade solche, die bereits ein hohes (Richter-)Amt innehaben – abschrecken.

Dagegen ist einzuwenden, dass man in der Geschäftsordnung des Landtags Fragen zur Privatsphäre oder künftigen Entscheidungen strikt untersagen könnte. Man könnte das Verfahren auch derart umgestalten, dass der Kandidat sich ähnlich wie bei der Bewerbung um eine Professur dem Parlament mit einem Vortrag seiner Wahl vorstellt und anschließend darüber diskutiert wird. Von einer Person, die für das höchste Richteramt vorgeschlagen wurde, sollte man erwarten können, ohne Scheu vor Publikum Fragen zu gesellschaftlichen Problemen beantworten zu können. Schließlich gehört auch der öffentliche Auftritt später mit zum Amt. Wenn sich ein Hochqualifizierter davon entmutigen lässt, wäre das womöglich kein großer Verlust. Von Seiten der CSU wurde auch das Argument angeführt, dass es ein allgemeiner Grundsatz wäre, parlamentarische Wahlakte ohne Aussprache durchzuführen. Das mag vielleicht auf die Wahl des Bundeskanzlers oder des Wehrbeauftragten durch den Bundestag zutreffen, in Bayern ist aber auch bei der Wahl des Ministerpräsidenten eine Aussprache üblich. Außerdem werden die Landtagswahlen sowie die Wahl zum Ministerpräsidenten öffentlich diskutiert, sodass der Bürger sich vorab über die Personen, die entscheidenden Einfluss auf sein Leben nehmen werden, informieren kann. Die logische Konsequenz sollte sein, dieselbe Transparenz bei den Wahlen der BayVerfGH-Richter walten zu lassen, sodass sie in gleicher Weise durch die Öffentlichkeit legitimiert werden.

Ohne Aussprache ist es zudem schwierig, darauf zu achten, dass der BayVerfGH hinsichtlich seiner Besetzung mit der Zeit geht. Erst 1984 gab es die erste Berufsrichterin, 1992 die erste Präsidentin. Der Frauenanteil hat sich in den letzten drei Jahrzehnten zwar deutlich erhöht, liegt aber auch heute nur bei rund 38 % unter allen Mitgliedern (inkl. Stellvertreter). Beim Vorschlag der nichtberufsrichterlichen Mitglieder achten vor allem die GRÜNEN, SPD und FDP auf Parität, wohingegen die FREIEN WÄHLER seit ihrem Einzug in den Landtag ausschließlich Männer nominiert haben. Wenn man die Ansicht der CSU teilt, dass es bei verfassungsrechtlichen Fragen nicht immer nur um ein richtig oder falsch, sondern um eine Einordnung im Spiegel der Gesellschaft ginge, tun sich weitere Abgründe auf: Keine einzige Fraktion hat in dieser Wahlperiode von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, Laien zu nominieren. Alle aktuellen Mitglieder des BayVerfGH haben eine juristische Ausbildung und waren als Richter, Anwalt oder Notar tätig. Auch die jüngere Hälfte der Bevölkerung ist gravierend unterrepräsentiert. Das mag bei den Präsidenten, die sich anschließend an dieses Amt alle in den Ruhestand verabschiedet haben, auf die hohe Qualifikation zurückzuführen sein. Doch es spricht objektiv nichts dagegen, das gesetzliche Mindestalter zu reduzieren, sodass junge Amtsrichter mit Anfang 30 in das Berufsrichterplenum aufgenommen oder sogar frische Volljuristen mit Ende 20 zu nichtberufsrichterlichen Mitgliedern ernannt werden können. Als Assessoren haben sie das nötige Wissen bereits erworben und mangelnde Erfahrung kann ihnen gerade wegen der Beschaffenheit des BayVerfGH nicht entgegen gehalten werden. Ihre unverbrauchten, dem Zeitgeist entsprechenden Ansichten vom Recht könnten sich zudem positiv auf die Entscheidungen auswirken.

Alle Jahre wieder versucht die Opposition (erfolglos) durchzusetzen, dass der Präsident und die Berufsrichter vom Landtag nicht mehr mit einfacher, sondern Zwei-Drittel-Mehrheit gewählt werden sollen. Angesichts der Dominanz der Regierungspartei desillusioniert, das Wahlsystem in Gänze überarbeiten zu können, halten die Fraktionen das inzwischen für den effektivsten Lösungsansatz. Man erhofft sich davon unparteiischere Richter, wodurch die anderen aufgeführten strukturellen Probleme geringer wiegen würden.

Die Rufe danach wurden erstmals 1979 laut, als sich abzeichnete, dass sich die Vormachtstellung der CSU in der bayerischen Parteienlandschaft verfestigte. Tatsächlich konnte die CSU von 1966 bis 2008 alleine regieren und so auch den BayVerfGH nach ihren Vorstellungen gestalten und besetzen. Denn die Dreiteilung seiner Mitglieder und die Wahl jeder Gruppe mit einfacher Mehrheit erlaubt es einer Partei, die bei der Landtagswahl 2018 lediglich 37,2 % der Wählerstimmen erlangt hat, über 76,3 % der BayVerfGH-Mitglieder (Präsident + alle 22 Berufsrichter + 6 Fraktionsvorschläge) zu entscheiden. Sogar wenn man mit einbezieht, dass sich die CSU neuerdings mit ihrem Koalitionspartner, den FREIEN WÄHLERN, verständigen muss (ihn innerhalb der Regierung aber überstimmen kann), ist ihr Einfluss immer noch unverhältnismäßig groß. Die Opposition hatte das Gefühl, dass sich dies auch in der Rechtsprechung des BayVerfGH niederschlug.

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Sitzungssaal des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs

Doch wie läuft eigentlich der Weg von der Klage bis zum Urteil ab? Der BayVerfGH entscheidet in der Regel in der Besetzung mit neun Richtern. Geht es um die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen, also vor allem bei Popularklagen und Richtervorlagen, wirken neben dem Präsidenten acht Berufsrichter mit. In allen übrigen Verfahren sind nichtberufsrichterliche Mitglieder vertreten, die konkrete Anzahl ergibt sich aus Art. 68 II BV, Art. 3 VfGHG. Bei den Entscheidungen über Verfassungsbeschwerden sind sie sogar in der Überzahl. In den meisten Verfahren ist die Zuständigkeit auf jeweils mehrere Spruchgruppen, d. h. verschieden besetzte Richtergremien, verteilt. Aufgrund der Nebenamtlichkeit der Richter könnte eine einzige Spruchgruppe vor allem die anstehenden Verfassungs­beschwerden und Popularklagen gar nicht bewältigen. Durch die Bildung von Spruchgruppen wird die Arbeitsbelastung für den Einzelnen reduziert. Welche konkrete Spruchgruppe im Einzelfall zuständig ist, bestimmt der Geschäftsverteilungsplan des Verfassungsgerichtshofs, der vom Berufsrichterplenum, d. h. dem Präsidenten und den Berufsrichtern, jeweils im Voraus für das bevorstehende Kalenderjahr beschlossen wird. Dort sind die Verfahren den Spruchgruppen nach den Endziffern der Registernummern zugeordnet. In der Geschäftsordnung ist geregelt, dass zudem alle an den BayVerfGH gerichteten Schreiben, z. B. auch Presseanfragen, von der Geschäftsstelle nach der zeitlichen Reihenfolge ihres Einlaufens in einem Tagebuch festgehalten werden.

Wenn beispielsweise eine Verfassungsbeschwerde beim Gericht eingeht, bekommt sie zunächst eine Tagebuchnummer. Anschließend wird die Verfassungsbeschwerde vom Referenten und/oder dem Generalsekretär auf ihre Erfolgsaussichten hin überprüft. Erscheint sie unzulässig oder offensichtlich unbegründet, so wird der Beschwerdeführer in einem Hinweisschreiben vom Referenten darüber informiert. Daraufhin kann der Beschwerdeführer sie entweder zurückziehen oder auf eine Fortführung des Verfahrens bestehen, was die Zahlung eines Kostenvorschusses erfordern kann. Es wird dann wie bei möglicherweise erfolgreichen Verfassungs­beschwerden weiter verfahren. Das bedeutet, nachdem die Beschwerde nach § 8 GeschOVfGH in das richtige Verfahrensregister eingetragen worden ist, werden die Akten dem Präsidenten oder Generalsekretär vorgelegt, der bei Verfahrensarten, für die mehrere Spruchgruppen bestehen, die nach dem Geschäftsverteilungsplan zuständige Spruchgruppe feststellt. Anschließend holt sich der BayVerfGH die Stellungnahme des zuständigen Ministeriums und die Gegenäußerung des Beschwerdeführers ein. Bei Eilanträgen in besonders dringlichen Fällen kann darauf verzichtet werden. Danach bestimmt der Präsident aus den Berufsrichtern der zuständigen Spruchgruppe einen Berichterstatter und ggf. einen Mitberichterstatter, die einen Entscheidungsentwurf erarbeiten. Anders als beim BVerfG haben sie hierfür keine eigenen wissenschaftlichen Mitarbeiter zur Verfügung. Der Präsident legt Termin und Ort der Sitzungen fest. Bei der Beratung und Abstimmung dürfen nur die Mitglieder der zuständigen Spruchgruppe anwesend sein, über ihren Inhalt ist Stillschweigen zu bewahren. Die frühere Präsidentin Holzheid hat in einem Interview offenbart, dass sie immer großen Wert darauf gelegt hat, dass zu Anfang der Beratungen jedes Mitglied seine ursprüngliche Meinung einmal geschildert hat, bevor dann versucht wird sich anzunähern.

Die Entscheidungen, von denen die wichtigsten in einer jährlichen Sammlung (VerfGHE) zusammen mit denen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs erscheinen, ergehen zumeist ohne mündliche Verhandlung. Der Berichterstatter und ggf. der Mitberichterstatter stimmen zuerst, dann die restlichen Mitglieder aufsteigend nach dem Lebensalter und abschließend der Präsident. Stimmenthaltungen sind nicht zulässig. Wenn ein Richter ein Sondervotum abgeben will, das der Entscheidung beigefügt werden soll, muss er das der Spruchgruppe spätestens vor Unterzeichnung der Entscheidung mitgeteilt haben. Der oder die Namen der Verfasser dürfen anders als beim BVerfG aber nicht veröffentlicht werden. Die Öffentlichkeit erlangt also keine Kenntnis, welches Mitglied des BayVerfGH ein Sondervotum abgegeben hat. Außerdem wird nicht mitgeteilt, mit welchem Stimmenverhältnis eine Entscheidung ergangen ist, wenn kein Sondervotum abgegeben wird. Diese gesetzliche Regelung spielt der Regierung natürlich in die Karten, da so die Opposition ihre Vorwürfe bezüglich der mangelnden Unparteilichkeit der Richter nicht „beweisen“ kann.

Dennoch war gerade in den 80er- und 90er-Jahren – dem Tiefpunkt des Vertrauens in den BayVerfGH– eine parteipolitische Frontenbildung innerhalb des Gerichts bei einigen wichtigen kontroversen Entscheidungen, die zu Gunsten der Regierungspartei ausfielen, offensichtlich. Beispielsweise als der BayVerfGH 1992 entschied, dass das bei der vergangenen Wahl angewandte Sitzverteilungsverfahren kleinere Parteien zu Unrecht benachteiligt hatte und der Landtag somit verfassungswidrig zusammengesetzt war, dies aber aus Gründen des Vertrauensschutzes bis zur nächsten Wahl duldete. Davon profitierten sechs CSU- und ein SPD-Abgeordneter, die andernfalls ihr Mandat verloren hätten. In der SZ hieß es daraufhin ironisch: „Es ist schon wahr, daß die CSU bisher stets darauf vertrauen durfte, daß ihr der Verfassungsgerichtshof nichts zuleide tut.“ Ein Jahr später entschied der BayVerfGH, dass er sogenannte „Tarnlisten“ der CSU bei der vergangenen Kommunalwahl nachträglich zuließ. Obwohl laut Gemeindewahlgesetz jede Partei und jede Wählergruppe nur einen Wahlvorschlag einreichen darf, hatte die CSU eine zweite Liste aufgestellt, die überwiegend aus Mitgliedern und Sympathisanten der Jungen Union bestand. Die Opposition sah darin ein Gefälligkeitsurteil, das Wählerbetrug legalisierte, und auch ein von den GRÜNEN vorgeschlagenes nichtberufsrichterliches Mitglied legte ein Sondervotum ein.

Prekär ist, dass Entscheidungen des BayVerfGH auch Jahrzehnte später noch Auswirkungen auf Rechtsprechung und Politik haben können: In meinem Artikel zur Öffentlichkeitsarbeit der Staatsregierung habe ich berichtet, wie der Ministerpräsident letztes Jahr in einer Videobotschaft Stimmung gegen das Volksbegehren Artenvielfalt gemacht hat. Fest davon überzeugt, dass er damit verfassungswidrig auf den Meinungsbildungsprozess der Stimmberechtigten eingewirkt habe, wurde ich von der Regierung aufgeklärt, dass im Vorfeld vom Volksbegehren und Volksentscheiden ausnahmsweise nicht die Neutralitätspflicht, sondern lediglich das Sachlichkeitsgebot, mit dem Söders Aussagen im Einklang stünden, gelte. Das geht auf eine Entscheidung des BayVerfGH aus dem Jahr 1994 zurück:

Im Jahr 1990 führte eine landesweite Bürgeraktion das erfolgreiche Volksbegehren „Das bessere Müllkonzept“ durch. Das Innenministerium versuchte vergeblich, vor dem BayVerfGH das Volksbegehren zu verhindern mit dem Argument, dem Bund stehe die Gesetzgebungskompetenz in der Abfallwirtschaft zu. Die Richter urteilten jedoch, dass es dem Landesgesetzgeber unbenommen sei, nach neuen Möglichkeiten der Abfallverminderung zu suchen, wenn die alten erschöpft seien. Die CSU witterte daraufhin neuen „Handlungsspielraum“ und setzte im Landtag ihren eigenen Entwurf für ein neues Müllgesetz durch. So mussten sich die Bürger im anschließenden Volksentscheid plötzlich zwischen zwei Gesetzesvorlagen entscheiden. Auch bei der Gestaltung des Stimmzettels schummelte die Regierung, indem sie den Markennamen der Bürgeraktion unterschlug und bloß vom „Gesetzentwurf des Volksbegehrens“ sprach. Die Bürgeraktion befürchtete, dass die Bürger dadurch verunsichert würden und nicht mehr erkennen könnten, wofür sie stimmen sollten. Sie versuchte den Text ändern zu lassen, doch der BayVerfGH lehnte den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ab.

Die Regierung ging jedoch noch weiter: Sie startete eine regelrechte Diffamierungskampagne gegen den anderen Entwurf. In einer Broschüre, die an alle bayerischen Haushalt verteilt wurde, hieß es beispielsweise: „Dagegen verbessert der Landtagsentwurf das geltende Bayerische Abfallwirtschaftsgesetz und vermeidet die erheblichen Nachteile des Volksbegehrensentwurfs.“ Die CSU hatte sogar noch für 45.000 Mark Werbezeit bei ANTENNE BAYERN gekauft, doch die Landeszentrale für neue Medien verbot die Werbespots. Dafür setzte die Parteizentrale auf Mund-zu-Mund-Propaganda und verschickte Musterreden an ihre Kommunalpolitiker und Ortsverbände, in denen es von Falschbehauptungen und Schreckensmeldungen nur so wimmelte. Nicht weiter verwunderlich gewann der Landtagsentwurf dann mit knapp 300.000 Stimmen Vorsprung.

Schließlich musste der Landtag noch über die Gültigkeit des Volksentscheids entschließen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hatte zu diesem Zeitpunkt bereits vier Fälle von Einflussnahmen in amtlicher Eigenschaft für unzulässig erklärt. Darauf aufbauend sammelte die Bürgeraktion über 700 Beispiele dafür, wie Bürgermeister, Landräte und Staatsbehörden gegen ihre Neutralitätspflicht verstoßen hätten und reichten sie beim CSU-geführten Innenministerium ein, das wiederum dem Landtag seine Stellungnahme zu diesen Beanstandungen vorlegen musste. Das eigene Ministerium kam zu dem sensationellen Ergebnis, dass wenn der Landtag bei seiner Prüfung die gleichen Maßstäbe anlegen würde wie der Verwaltungsgerichtshof, er den Volksentscheid eigentlich für ungültig erklären müsste. Eine statistische Hochrechnung ergab sogar, dass der Gesetzentwurf der Bürgeraktion nach diesen Kriterien gewonnen hätte. Um aus dieser heiklen Lage wieder herauszukommen, überlegte sich das Ministerium, dass die vom Gericht geäußerte Rechtsmeinung nicht zwingend sei. Es unterteilte die gemeldeten Verstöße nach Schwere der Beeinflussung und ließ alle Äußerungen bis auf eine direkte Abstimmungsempfehlung als mit dem Neutralitätsgebot vereinbar zu, sodass bei der neuen Hochrechnung der andere Entwurf wieder gewann. Daraufhin erklärte der Landtag mit den Stimmen der CSU den Volksentscheid für gültig. Als Konsequenz zog die gesamte Opposition mit der Bürgeraktion vor den BayVerfGH.

Das Urteil, das folgte, war für viele ein Schock. Der BayVerfGH entschied mit neun Richtern, sieben davon waren von der CSU ins Amt gebracht worden, zwei von der SPD. Mit einem Stimmverhältnis von Sieben-zu-Zwei stellte er fest, dass bei der Volksgesetzgebung das bei Wahlen zu beachtende Neutralitätsgebot nicht gilt. Staat und Kommunen dürften sich sogar besonders intensiv mit Informationen und Meinungsäußerungen an das Volk wenden und seien dabei lediglich an die Gebote von Objektivität und Sachlichkeit gebunden. Bei der Auseinandersetzung mit einem Gesetzentwurf sei den Amtsträgern ein nicht unerheblicher Einschätzungs-, Bewertungs- und Prognosespielraum zuzugestehen. Das schließe sogar Irrtümer mit ein, wenn diese nach Sachlage vertretbar erscheinen. Unzulässig sei nur, eine eindeutige, unmittelbare Abstimmungsempfehlung zu geben oder in einer Weise Partei zu ergreifen, die auch bei Zubilligung plakativer und überspitzter Formulierungen nicht mehr sachbezogen sei. Die unter diesen Kriterien ermittelten Verstöße reichten quantitativ nicht aus, um das Abstimmungsergebnis in einer Weise zu verändern, dass der Volksentscheid für ungültig erklärt werden müsse. Die zwei abweichenden Richter meinten hingegen, der Volksentscheid müsse wegen der beanstandeten Verstöße gegen die Neutralitätspflicht für ungültig erklärt werden. Während Regierung und Gemeindetag über ihre neu gewonnene „Meinungsfreiheit“ frohlockten, sah man anderswo eine deutliche Geringschätzung der Stimme des Volkes. Die verfassungsmäßig geforderte Waffengleichheit werde ignoriert, wenn die Staatsregierung und die kommunalen Amtsträger mit weit überlegenen finanziellen und organisatorischen Möglichkeiten gegen die Bürger agieren könnten („Wer es künftig unternimmt, die Initiative zu einem Volksbegehren zu ergreifen, der muß mit richterlich gebilligtem Sperrfeuer aus Staatskanzlei und Ministerien rechnen. Das wird auch noch dem letzten die Lust an staatsbürgerlichem Engagement austreiben.“). Mit ihrer Entscheidung hätten die Richter die Volksgesetzgebung als wirkungsvolles Instrument gegen zunehmende Politikverdrossenheit geschwächt.

Außerdem wurde dem Gericht vorgeworfen, „juristische Purzelbäume“ geschlagen zu haben, um ein bestimmtes Ergebnis zu erzielen. Im Landeswahlgesetz, das auch für Volksentscheide gilt, stünde unmissverständlich: „Den Behörden des Staates und den Gemeinden ist es untersagt, die Abstimmung in irgendeiner Weise zu beeinflussen.“ Der BayVerfGH hatte argumentiert, dass zwischen Wahlen und der Abstimmung bei einem Volksentscheid fundamentale Unterschiede bestünden. Der Volksentscheid sei letztendlich auch nur ein Akt der Gesetzgebung, auf den die Regierung wie bei der Gesetzgebung im Parlament Einfluss nehmen können und deshalb keine Neutralitätspflicht beachten müsse. Für die Städte und Gemeinden ergebe sich das Recht, zum Gegenstand des Volksentscheids Stellung zu nehmen, aus dem verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrecht. Von Juristen und Medien hieß es, das Gericht habe das Gesetz ins Gegenteil verkehrt. Nun könne der Staat die Abstimmung in jeder erdenklichen Weise beeinflussen, da sogar beim Sachlichkeitsgebot ein lockerer Maßstab anzusetzen wäre und böswillige vorsätzliche Lügen nur schwer nachzuweisen seien.

Nicht ohne Grund kam bei vielen Bürgern das Gefühl auf, dass das Gericht, das eigentlich ein Bollwerk für die Rechte der Bevölkerung sein sollte, sich zu einem Bollwerk gegen das Volk entwickelt hatte und zu einer Instanz wurde, bei deren vorprogrammierter Einseitigkeit man von vornherein mit dem Kopf gegen die Wand rannte. Ein Zwei-Drittel-Mehrheits-Erfordernis für die Richterwahlen sollte her – wie beim Bundesverfassungsgericht, dessen Rechtsprechung man als ausgewogen wahrnahm, sowie elf anderen Landesverfassungs­gerichten. Die Argumente, die dagegen vorgebracht werden, können nicht überzeugen: Zum einen heißt es oft, die bisherige Praxis habe sich doch bewährt – never change a running system. Nun, es mag vielleicht nie eine personelle Katastrophe gegeben haben, aber auch nie eine gezielte Bestenauslese. Außerdem hat das Image des BayVerfGH bei allen bis auf die Regierungspartei doch ziemlichen Schaden genommen. Mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit wären die Richter vielleicht besser qualifiziert, auf jeden Fall aber besser legitimiert.

Zum anderen wird behauptet, eine Zwei-Drittel-Mehrheit würde die Parteipolitisierung der Richter noch verstärken. Es würde ein Kuhhandel wie beim Bundesverfassungsgericht stattfinden, dessen Richterposten sich die beiden großen Parteien, die zusammen auf zwei Drittel der Stimmen kommen, untereinander aufgeteilt haben („nimmst du meinen Schwarzen, nehme ich deinen Roten“). Allerdings entsteht dadurch wenigstens ein ideologisches Gleichgewicht, was schon ein Fortschritt zu der einseitigen Politisierung wäre, die das bayerische System hervorbringt. Es könnten nur Persönlichkeiten gewählt werden, die fraktionsübergreifend auf Zustimmung stoßen. Laut Regierung wäre dies aber nur bei stabilen politischen Verhältnissen mit vernünftigen Parteien von Vorteil. Mit der Zwei-Drittel-Regelung würde man riskieren, dass radikale Gruppierungen ein Mitspracherecht bekämen und umstrittene Kandidaten ins Amt befördern könnten, die der gesamten Verfassungsordnung nachhaltig schaden würden. Das jetzige System würde die Mehrheitsfraktion jedoch angesichts der immer bestehenden Möglichkeit eines Machtwechsels (in der Theorie zumindest, in der Praxis wohl eher nicht!) dazu ermutigen, die Vorschläge des Präsidenten ohne parteipolitisches Kalkül zu unterstützen, da sie sich sonst offen vor den Augen einer kritischen Öffentlichkeit dagegen stellen müsste.

Laut Schuberl bedeutet das aber letztlich, dass sich der BayVerfGH aus sich selbst heraus erneuert, faktisch ohne Beteiligung der anderen beiden Gewalten. Die Regierungspartei kontrolliert unmittelbar, wer neuer Präsident wird, und somit mittelbar auch den Prozess, da dieser immer wieder vom Präsidenten angestoßen wird. Diese Macht könnte durch das Erfordernis einer Zwei-Drittel-Mehrheit reduziert werden und auch der Erneuerungsprozess würde wieder im Landtag stattfinden, wodurch die Lücke in der Legitimationskette geschlossen wird. Auch den Umweg der Wahlvorschläge über die Staatskanzlei, der scheinbar nur symbolischen Nutzen hat, aber dafür neue Risiken eröffnet, könnte man sich dann sparen. Ganz abgesehen davon erscheint es nur logisch: Verfassungsergänzungen und -änderungen sind ohne eine Zwei-Drittel-Mehrheit nicht möglich – wieso sollten die Persönlichkeiten, die über deren Auslegung entscheiden, mit weniger gewählt werden?

So sprechen sich momentan die GRÜNEN, FREIE WÄHLER und SPD für eine Zwei-Drittel-Mehrheit aus, wohingegen die Regierung und die CSU weiter auf das jetzige System setzen. Die AfD lehnt eine Wahl durch den Landtag insgesamt ab und fordert stattdessen eine Ernennung durch eine unabhängige Wahlkommission.

Die letzten Gesetzesentwürfe der Oppositionsparteien haben sich darauf konzentriert, den Präsidenten und die berufsrichterlichen Mitglieder mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit wählen zu lassen. Es ist eine Erwägung wert, ob dies auch für die weiteren, von den Fraktionen vorgeschlagenen Mitglieder gelten sollte. Die Verhältniswahl sichert zwar politischen Minderheiten einen Zugang zum BayVerfGH, aber es entsteht kein Zwang zur Einigung auf Personen breiteren Vertrauens. Es ist parlamentarischer Gebrauch, auch hier auf eine Aussprache zu verzichten. Das heißt, dass jede Fraktion die ihr genehmen Kandidaten erhält und auch kontroverse Persönlichkeiten mit starken parteipolitischen Tendenzen oder sogar verfassungsfeindlichen Haltungen ins Gericht schmuggeln könnte. Die Amtsdauer von fünf Jahren ist für ein Richteramt schon ungewöhnlich kurz und die Amtszeit könnte im Falle einer vorzeitigen Auflösung des Landtags noch knapper ausfallen. Das Mitglied ist an das Schicksal der ihn wählenden Landtagsfraktion gekoppelt. Wer wiedergewählt werden möchte, muss darauf setzen, dass seine Rechtsprechung der jeweiligen Fraktion getaugt hat. Die alleinige Dominanz der Regierungsmehrheit bleibt also gesichert und zusätzlich entsteht noch eine neue Form der institutionalisierten Abhängigkeit. Es wäre wünschenswert, dass zumindest irgendeine Form der Mehrheitskontrolle hier stattfindet, um die richterliche Unabhängigkeit zu stärken. Eine Zwei-Drittel-Mehrheit würde nicht viel ändern, da bereits jetzt alle Fraktionsvorschläge einstimmig verabschiedet werden. Aber vielleicht könnte man die extremeren Kandidaten aussortieren, indem jede Fraktion mehr Personen als verfügbare Plätze nominieren muss und das Plenum dann wie bei der diesjährigen Kommunalwahl durch Kumulieren und Panaschieren die endgültige Auswahl trifft.

Das bayerische Wahlverfahren bevorteilt einseitig die Regierungspartei und riskiert die richterliche Unabhängigkeit – aber ist es deswegen verfassungswidrig? Das BVerfG und auch der BayVerfGH selbst mussten sich schon öfters mit dieser Frage auseinandersetzen. So war auch die Reform 1990 ein Versuch der Regierungspartei, einer beim BVerfG eingereichten Verfassungsbeschwerde gegen die Besetzung des BayVerfGH zuvor zu kommen. Kritische Punkte, wie dass die Anzahl der BayVerfGH-Mitglieder nie abschließend festgelegt war, die Geschäftsordnung vom Präsidenten selbstständig erlassen werden konnte oder dass sich auch ein amtierender Landtagsabgeordneter zum nichtberufsrichterlichen Mitglied wählen lassen konnte, wurden vorsorglich abgeändert.

Die rechtliche Bewertung des daraus resultierenden aktuellen Systems ist relativ eindeutig: Die Wahl der Mitglieder mit einfacher Mehrheit ist verfassungsrechtlich in gleicher Weise legitimiert wie jede andere Mehrheitsentscheidung des Parlaments. Entscheidungen mit einfacher Mehrheit entsprechen dem Demokratieprinzip. Bezüglich der Zulassung von Wiederwahlen und der Dauer der Amtszeit hat der Gesetzgeber einen Gestaltungsspielraum, den er nicht verfassungswidrig überschritten hat. Da jedes Mitglied mindestens einer Spruchgruppe angehört, wird auch der von der Verfassung geforderte gesetzliche Richter für den Einzelfall klar festgelegt. Der Generalsekretär steht auch nicht in einem besonderen Abhängigkeitsverhältnis zum Präsidenten, da seine Ernennung für die Dauer seiner Wahlzeit gilt und er daher nicht jederzeit vom Präsidenten abberufen werden kann. Zudem gibt es bei Zweifeln die Möglichkeit, nach Art. 9 VfGHG den Ausschluss eines Richters von einem bestimmten Verfahren wegen Befangenheit zu beantragen. Dass die Richter-Wahl-Kommission nicht-öffentlich tagt, verstößt nicht gegen das Verfassungsgebot, dass der Landtag öffentlich verhandelt, da dies nur für das Plenum, nicht aber für die Ausschüsse gilt.

Eine Änderung des Wahlsystems ist also rechtlich nicht zwingend notwendig, aber rechtspolitisch wünschenswert.

Geldsorgen

Zum Schutz vor Fremdbestimmung ist der BayVerfGH auch im Gegensatz zu seinem Vorgänger, dem Staatsgerichtshof, der nur ein „Anhängsel“ des Bayerischen Obersten Landgerichts war, als selbstständige Institution konzipiert worden. Umso verwunderlicher ist es daher, dass der BayVerfGH finanziell von der Regierung abhängig ist.

Nach Art. 68 I BV wird der BayVerfGH beim Oberlandesgericht München, das zum Geschäftsbereich des Bayerischen Justizministeriums gehört, gebildet. Das bedeutet, dass er über keinen eigenen Haushalt verfügt, sondern seine Ein- und Ausnahmen im Einzelplan des Justizministeriums aufgeführt werden. Im Kern ist der BayVerfGH folglich immer noch ein Annexgericht wie der Staatsgerichtshof.

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Gebäude des OLG München und des BayVerfGH

Für diese Anbindung, die – wie oft betont wird – rein organisatorischer Art sei, spricht, dass der BayVerfGH so hinsichtlich der räumlichen Unterbringung, des Personals und der Sachausstattung auf die Mittel des OLG zurückgreifen kann. Die Verfassungsgeber hatten wohl angenommen, dass dem Gericht weniger Bedeutung zukommen würde, als es heute besitzt. Darauf deutet auch hin, dass die Tätigkeit am BayVerfGH ursprünglich ausschließlich nebenamtlich vorgesehen war, weshalb keine größeren Personalkosten zu erwarten gewesen wären.

Wie gefährlich es aber werden kann, wenn die Hüter der Verfassung auf die gute Laune der Exekutive angewiesen sind, kann man am Beispiel des Bundesverfassungs­gerichts erkennen. Dessen Errichtung 1951 wurde zum Streitthema zwischen der Regierung, die sich ein möglichst harmloses, „normales“ Gericht wünschte, und der Opposition, die ein starkes Verfassungsorgan zur Durchsetzung ihrer Rechte nach bayerischem Vorbild wollte. Man einigte sich auf eine zweideutige Formulierung und ressortierte das BVerfG wie die übrigen Gerichten beim Justizministerium.

Im Jahr 1952 sah sich das BVerfG wegen seiner regierungskritischen Rechtsprechung wiederholt Angriffen von Justizminister Dehler ausgesetzt, der ihm Rechtsbruch vorwarf, Beschlüsse nicht anerkennen wollte und mit einer Reform des Gerichts drohte. Dehler – übrigens die gleiche Person, die sich sechs Jahre zuvor noch in Bayern für ein starkes Verfassungsgericht eingesetzt und den BayVerfGH als „Zitadelle der Demokratie und der Freiheit“ bezeichnet hatte – hielt es nun für seine Pflicht, „die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sorgfältig zu überwachen“. Und das konnte er in der Praxis als ihr „Dienstherr“ auch, denn die Richter wurden zwar vom Parlament gewählt, doch er zahlte ihre Bezüge sowie die der weiteren Angestellten, die er wiederum ernannte. Außerdem durfte das BVerfG nur über den Dienstweg, also mit Billigung des Justizministeriums, mit anderen Verfassungsorganen in Kontakt treten.

Das BVerfG fühlte sich gezwungen, sich in Eigeninitiative zu emanzipieren und seinen Status als souveränes Verfassungsorgan in einer gemeinsamen „Denkschrift“ zu verkünden:

„Das Bundesverfassungsgericht als der oberste Hüter der Verfassung ist nach Wortlaut und Sinn des Grundgesetzes [..] zugleich ein mit höchster Autorität ausgestattetes Verfassungsorgan. Hieraus ergibt sich, daß [...] [es] organisatorisch nicht irgendwie von einem anderen Verfassungsorgan abhängig oder gar ihm unterstellt sein [kann]. Aus diesem Grunde kann auch kein Ministerium [...] für sich in Anspruch nehmen, im Bereich der Justizverwaltung Aufsichtsbefugnisse über das Bundesverfassungsgericht auszuüben. Als unabhängiges Verfassungsorgan muß das Bundesverfassungsgericht vielmehr auf dem Gebiet der Verwaltung unabhängig sein. Soweit es mit anderen obersten Bundesorganen zu tun hat, muß es ohne Zwischenschaltung einer ministeriellen Instanz selbstständig und direkt mit diesem [gleichberechtigt] verkehren.

Die jetzige Praxis, nach der die wichtigsten Verwaltungs- und Aufsichtsgeschäfte [wie die Auswahl der wissenschaftlichen Hilfskräfte und Beamten] durch das Bundesjustizministerium vorgenommen werden, ist daher mit der verfassungsrechtlichen Situation nicht vereinbar. [Diese Funktion obliegt] ausschließlich dem Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts [...].

[...] [Ferner ergibt sich], daß der Haushalt des Bundesverfassungsgerichts nicht als ein Kapitel im Einzelplan eines Ministeriums in Erscheinung treten darf. Vielmehr muß [er], wie [...] dies auch bei den anderen obersten Bundesorganen der Fall ist, [...] einen selbstständigen Einzelplan im Gesamtetat darstellen. Es ist allein Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, den Haushaltsplan mit den geeigneten Hilfskräften aufzustellen. Das Bundesverfassungsgericht selbst hat diesen Haushalt gegenüber dem Bundesfinanzminister und dieser den Gesamthaushalt den gesetzgebenden Körperschaften zu vertreten. Das Bundesverfassungs­gericht hat schließlich seine Haushaltsmittel selbst zu verwalten.“

Die Regierung gab nach und die Forderungen des BVerfG wurden parlamentarisch umgesetzt. Aufgrund des Homogenitätsgebots war damit auch die Stellung der Landesverfassungsgerichte geklärt.

Dass es in Bayern in den Jahren davor zu keiner ähnlichen Krise gekommen ist, mag an der unterschiedlichen politischen Kräfteverteilung gelegen haben. Beide große Parteien entwarfen den BayVerfGH in Zusammenarbeit als unabhängiges Verfassungsgericht, das im Rahmen seiner Zuständigkeit über den anderen Staatsorganen steht, mit und dieses Verständnis wurde von ihren späteren Regierungen nicht angezweifelt. In seiner Anfangszeit bot der BayVerfGH ihnen mit einer Reihe an „Mitläufer-Urteilen“ wohl auch keinen Anlass dazu. Immerhin nutzte er diese Ruhe, um in seinen Entscheidungen seine staatspolitische Stellung zu zementieren und wichtige Grundsätze wie das Verhältnismäßigkeitsprinzip zu entwickeln, das das BVerfG später aufgriff. Dass die Bindung an das OLG München verwendet werden könnte, um Einfluss auf die Entscheidungen zu nehmen, kam für die Regierung also auch schon vor 1952 nie in Frage.

Dennoch ist es gerechtfertigt, sich heutzutage Gedanken darüber zu machen. Denn auch wenn die Mitglieder des BayVerfGH größtenteils nebenamtlich tätig sind, erhalten sie nach dem Gesetz über die Entschädigung der Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs ansehnliche Vergütungen: der Präsident monatlich 1.500 €, Bericht-/Mitberichterstatter für jeden erledigten Fall 750 € bzw. 350 € und alle Mitglieder je teilgenommener Sitzungstag 200 €. Die Mitglieder, die ihren Wohnsitz nicht in München haben, erhalten des Weiteren eine Reisekostenvergütung. Der Präsident kann zudem über zusätzliche Mittel für „außergewöhnlichen Aufwand aus dienstlicher Veranlassung in besonderen Fällen“ (z. B. zur Durchführung von Veranstaltungen) verfügen. Für die Richterroben aus blauem Stoff mit dunkelblauem Samtbesatz (§ 6 GeschOVfGH) veranschlagt der Staat jährlich 3.100 €. Auch bei einem Annexgericht gibt es also Möglichkeiten, wie die Regierung finanziell Druck ausüben könnte. Da der Etat des BayVerfGH auf mehrere Stellen im Haushaltsplan des Justizministeriums unübersichtlich aufgeteilt ist, könnten Änderungen im Landtag unbemerkt durchgewunken werden. Ein weiteres Argument für einen selbstständigen Einzelplan ist, dass nur so eine effiziente Einnahmen-/Ausgabenüberprüfung möglich wäre. Aufgrund dieser Erwägungen verfügen inzwischen bis auf Bayern, Bremen und Rheinland-Pfalz alle Landesverfassungsgerichte über einen eigenen Haushaltsplan.

Die politischen Positionen der Regierung und der Landtagsfraktionen sind bei diesem Problemkreis breiter gestreut:

Im Innenministerium (das nach § 3 Nr. 1 a) StRGVV für staatsrechtliche Angelegenheiten zuständig ist) und bei der CSU-Fraktion ist man der Ansicht, die durch die Verfassung gewährleistete richterliche Unabhängigkeit werde durch die Bildung des BayVerfGH beim OLG München, die in der Verfassung selbst vorgesehen ist, nicht berührt.

Von der SPD heißt es, der BayVerfGH sei von seiner Struktur her nicht mit dem BVerfG zu vergleichen und brauche keinen eigenen Etat. Er habe im Jahr nur wenige Fälle zu verhandeln. Die Eingangszahlen seien mit denen des BVerfG nicht zu vergleichen. Der BayVerfGH habe keine Richter, die ausschließlich am BayVerfGH Recht sprechen.

Die FREIEN WÄHLER halten es hingegen für durchaus gerechtfertigt, die enge Bindung der Justiz an die Exekutive vor dem Hintergrund der Gewaltenteilung kritisch zu hinterfragen. Für sie wäre es daher durchaus vorstellbar, die Gerichte mit einem dem Obersten Bayerischen Rechnungshof, dessen Mitglieder ebenfalls mit richterlicher Unabhängigkeit ausgestattet sind, vergleichbarem Vorschlagsrecht bei der Aufstellung des Haushalts auszustatten. Nachdem der Voranschlag unverändert dem Entwurf des Staatshaushalts beizufügen wäre, wäre für den Landtag aufgrund der beiden Vorlagen eine Abweichung der Staatsregierung sofort ersichtlich, was letztlich auch zu mehr Transparenz führen würde.

Die GRÜNEN finden ebenfalls, der BayVerfGH sollte nach dem Vorbild des BVerfG unabhängig organisiert und verwaltet werden.

Die AfD meint, dass sicher auch Argumente dafür sprächen, den BayVerfGH mit einem autonom zu gestaltenden Haushalt auszurüsten. Sie will allerdings nicht den zweiten Schritt vor dem ersten gehen. Mit ihrer Forderung nach der Einsetzung von Richterwahlausschüssen glaubt sie für das Rechtswesen in Bayern die entscheidenden Weichen zu stellen.

Von der FDP habe ich keine Antwort erhalten.

Kombiniert erlauben das aktuelle Wahlsystem und die zwar langjährig praktizierte, aber ungesicherte Haushaltsautonomie des BayVerfGH der Regierungspartei, unverhältnismäßig großen Einfluss auf seine Besetzung zu nehmen und auch ein Stück weit seine Rechtsprechung zu kontrollieren. Doch wie ließe sich etwas daran ändern?

Bewegter Stillstand

Zunächst bestünde die Möglichkeit, dass der BayVerfGH selbst den entscheidenden Anstoß gibt. Er könnte öffentlich erklären, dass er seine Unabhängigkeit gefährdet sieht, und die Politik zum Handeln auffordern. Die Notwendigkeit einer solchen Selbstemanzipation wie beim BVerfG in den 1950ern, das akut wirklich um seinen Bestand und seine Integrität fürchten musste, besteht momentan aber nicht. So scheint es auch der BayVerfGH zu sehen. Auf Anfrage teilte mir die Generalsekretärin mit, dass es nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs und seiner Mitglieder sei, die Vorgaben des Gesetzgebers bezüglich der Wahl und der nebenamtlichen Tätigkeit verfassungs- und rechtspolitisch zu bewerten. Entsprechendes gelte für die Anbindung an das OLG München. Ihrer Aussage nach seien Beeinträchtigungen der Unabhängigkeit des BayVerfGH damit nicht verbunden. Tatsächlich sollte man angemessenerweise auch davon ausgehen, dass die allermeisten Mitglieder, wenn nicht sogar alle, ihren Amtseid sehr ernst nehmen. Wenn man den Vorwurf der Parteilichkeit nicht an das System, sondern an die Institution des Gerichts selbst richtet, wird man den Richtern nicht gerecht, die dort Großes leisten und sich diese Kritik sehr zu Herzen nehmen. Deswegen hat es sich bei der Opposition eingebürgert, Protest am Abstimmungsverfahren, nicht aber an dem Kandidaten, mit einer Stimmenthaltung statt einer Ablehnung anzuzeigen . Auch wenn es die CSU sicherlich unter Druck setzen würde, ist es aber realitätsfremd von einem Kandidaten zu erwarten, die Wahl nicht anzunehmen. Die Richter haben ja nicht unrecht: In einer idealen Welt ist es die Aufgabe des (Volk-)Gesetzgebers, das Wahlsystem zu ändern.

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Sitzverteilung im aktuellen Bayerischen Landtag

Eigentlich wäre der Landtag also am Zug. Problematisch ist, dass für die Einführung der Zwei-Drittel-Mehrheit und vermutlich auch für den selbstständigen Haushaltsplan – je nachdem wie eng man das Wort „bilden“ in Art. 68 I BV („Der Verfassungsgerichtshof wird beim Oberlandesgericht in München gebildet.“) auslegt – eine Verfassungsänderung erforderlich ist, die wiederum mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit verabschiedet werden muss. Ein Blick auf die aktuelle Sitzverteilung zeigt, dass hierfür die Stimmen der CSU unabdingbar sind. Die Opposition könnte zwar versuchen, sich mit den FREIEN WÄHLERN zusammen zu tun und andere Probleme wie die Stellung des Präsidenten zu überarbeiten oder das Ausspracheverbot rückgängig zu machen. Für diese „normalen“ Gesetzesänderungen würde eine einfache Mehrheit ausreichen. Diese Kooperation ist aber auch unrealistisch, weil die FREIEN WÄHLER damit den Bruch der Regierungskoalition riskieren würden. Außerdem ist die Zusammensetzung des Landtags heutzutage zersplitterter als noch 1990, als es bloß zwei Oppositionsfraktionen gab. Und sogar die haben ihre Anträge nicht immer gegenseitig unterstützt, weil Uneinigkeit bezüglich des Vorgehens oder inhaltlichen Kleinigkeiten bestand. Die Parteien müssten also bereit sein, „extremere“ Forderungen vorübergehend hintenanzustellen, um geschlossen als starke Front gegen die CSU auftreten und zumindest eine teilweise Verbesserung der Situation herbeiführen zu können. Eine richtige Reform kann und wird es im Parlament aber nicht geben, solange die Mehrheitspartei blockiert.

Auf den ersten Blick hat die Regierung(spartei) nichts davon, den ihr dienlichen Status Quo zu hinterfragen. Innerhalb der Parteibasis würde es wohl auch für Unmut sorgen, wenn diese jahrzehntelang verbittert verteidigte Position plötzlich aufgegeben wird. Dieser 180-Grad-Kurswechsel könnte zudem als Wahlkampfaktion kritisiert werden. Allerdings würde auch die Regierung davon profitieren, wenn dem BayVerfGH das schlechte Image der Parteilichkeit nicht länger anhaftet. Sollte die CSU wieder ein kontroverses Pilotprojekt starten und die Opposition erfolglos dagegen klagen, würde das Urteil des BayVerfGH eher als gerecht und endgültig akzeptiert werden, wodurch wieder Ruhe einkehrt. Die Regierung könnte der Bevölkerung dann besser vermitteln, dass die Bedenken unbegründet waren, was ihre Chancen bei der nächsten Wahl steigern würde. Die CSU kann es sich eigentlich nicht leisten, zu riskieren, dass ihr schlimmster Albtraum eintritt, nämlich sie unter 33 Prozent fällt und die anderen Parteien dann Verfassungsänderungen und neue Richter gegen ihren Willen durchdrücken können.

Schließlich könnte noch das Volk selbst im Rahmen der direkten Demokratie eine Änderung herbeiführen. Die Chancen auf einen erfolgreichen Volksentscheid, bei dem die Leute die Wahl zwischen „naja“ und „besser“ haben, stehen nicht schlecht. Um aber dorthin zu kommen, bräuchte es erstmal die unrealistische Zwei-Drittel-Mehrheit im Landtag oder eben ein erfolgreiches Volksbegehren. Dies wurde in der Vergangenheit schon einmal vergeblich versucht. Als Nachspiel des BayVerfGH-Urteils zum Müllkonzept 1994 wurde das Volksbegehren „Mehr Demokratie in Bayern: Bürgerentscheide in Gemeinden und Kreisen“, das sich auch im Volksentscheid gegen den Landtagsentwurf durchsetzte, erfolgreich durchgeführt. Der BayVerfGH erklärte 1997 das neu entstandene Gesetz aber inhaltlich in mehreren Punkten für verfassungswidrig und verlangte Änderungen. Die Opposition sah darin ein CSU-freundliches, politisch motiviertes Urteil und kündigte ein neues Volksbegehren zur Umgestaltung des BayVerfGH an. Dieses konnte aber nur 3 % der Stimmen erhalten und scheiterte krachend. Es hat sich herausgestellt, dass die Thematik einfach zu komplex und „trocken“ ist, um genügend Bürger zu begeistern. Außerdem hat das Verfassungsgericht durch eine ausgewogenere Rechtsprechung seit der Jahrtausendwende, z. B. zum Richterwahl-Volksbegehren, zur Einführung unverbindlicher Volksbefragungen oder erst kürzlich zum Bayerischen Integrationsgesetz, selbst dazu beigetragen, dass wieder mehr über den Inhalt und weniger über die Institution diskutiert wird. Es bräuchte eine weitgehend als zutiefst ungerecht und parteiisch empfundene BayVerfGH-Entscheidung zu einem emotional aufgeladenen Fall und herausragende PR-Kampagnen seitens der Initiatoren, um den Bürgern die Möglichkeit und Notwendigkeit einer Änderung zu vermitteln. Selbst dann muss man jedoch berücksichtigen, dass die Regierungspartei im Vorteil ist. Schließlich darf sie ja im Rahmen des Sachlichkeitsgebots maßlos gegen Volksgesetzgebungsversuche hetzen.

Viel ändern wird sich in nächster Zeit somit wohl eher nicht. Allerdings gibt es sinnvolle Möglichkeiten, wie der BayVerfGH selbst dazu beitragen könnte, sich mehr Ansehen in der Bevölkerung zu verschaffen.

Einerseits könnte den Beschwerdeführern das Klageverfahren erleichtert werden. Zwar findet sich auf seiner Homepage bereits ein Merkblatt zur Verfassungsbeschwerde und Popularklage. Auch das Hinweisschreiben des Referenten, wieso die Klage aus seiner Sicht (nicht die eines Richters) keinen Erfolg haben wird, ist sehr ausführlich (oft bis zu 20 Seiten lang) und auf den Einzelfall bezogen, sodass dem Bürger signalisiert wird, dass man ihn ernstnimmt. Bei einem solch wichtigen Gericht wäre jedoch die Einführung des elektronischen Rechtsverkehrs wünschenswert. Gerade bei Eilanträgen geht viel wertvolle Zeit verloren, wenn man auf dem Postweg kommuniziert. Idealerweise könnte man einen passwortgeschützten Bereich einrichten, in dem der Beschwerdeführer sich immer nach dem aktuellen Bearbeitungsstand seines Anliegens erkundigen kann – eine Art „Sendungsverfolgung“ für Klagen. Alle bisherigen Entscheidungen müssen unbedingt digitalisiert werden, damit sie leichter zur Recherche zugänglich sein. Auf der Homepage findet sich nur eine kleine Auswahl und auch in juristischen Datenbanken stößt man oft lediglich auf eine Kurzfassung. Der Geschäftsverteilungsplan sollte nicht nur im Bayerischen Staatsanzeiger, den man in den Bibliotheken erst in den Lesesaal anfordern muss, sondern auch kostenlos auf der Webseite veröffentlicht werden.

Andererseits muss der BayVerfGH seine Öffentlichkeitsarbeit insgesamt verbessern. Zwar gibt es die erwähnte Homepage, doch diese ist recht minimalistisch gestaltet. Es fehlen Schaubilder und simple Erklärvideos zum Wahlverfahren, zu den Zuständigkeiten oder zum Entscheidungsablauf, die auch juristische Laien verstehen. Die gelegentlichen Tage der Offenen Tür sind eher für ältere, lokal ansässige Bürger sinnvoll. Meine Anfragen nach einem Interview mit einem BayVerfGH-Mitglied wurden allesamt leider abgelehnt. Das Bundesverfassungsgericht ist weitläufig bekannt und zählt zu den beliebtesten Institutionen des Landes, doch vom BayVerfGH haben viele Bürger höchstens schon einmal gehört, ohne genau zu wissen, wofür er gut ist.

Dabei ist der BayVerfGH trotz seiner Mängel ein deutschlandweit einzigartiges Gericht, das für die Rechte der Bürger eintritt und die Verfassung schützt. Dass oft über ihn gestritten wird, verdeutlicht lediglich seine wichtige Stellung im politischen System Bayerns und die Wertschätzung, die ihm (auch über die Grenzen Bayerns hinaus) entgegengebracht wird. Daher müssen diese Diskussionen weiterhin ausgetragen und vor allem für eine größere Öffentlichkeit begreifbar gemacht werden. Damit alle Bayern wissen, an wen sie sich wenden können, wenn sie in Not sind: den Bayerischen Verfassungsgerichtshof in der Prielmayerstraße 5.